担保业难题

本文见《财经》杂志 2009年第14期 出版日期2009年07月06日 　

《财经》记者 张曼

　　延宕五个月后，7月3日，融资性担保业务监管联席会议的首次议事会议终于在北京召开。

　　早在今年2月，国务院就发文要求银监会等多个部委成立部际联席会议机制，负责融资性担保业务的监管。然而，担保业的混乱状况一直是监管当局的心病，联席会议迟迟未能启动。

　　在金融危机的影响下，中小企业贷款难问题愈发凸显。过去少人问津的担保业，在此轮经济复苏计划中被寄予厚望。国务院层面多次发文要求建立多层次担保体系，促进银行向中小企业发放贷款。

　　担保业能否堪此大任？接连爆发的“中科智丑闻”“华鼎担保骗贷案”“工行上海银基担保案”等违法违规事件，让那些支持者也难以硬气作答。担保公司风险识别控制能力弱、业务杂乱、经营无序、违规操作等问题，在这轮经济周期下行过程中，正在渐渐暴露。

　　仅以担保业的“旗帜”——中科智担保集团股份有限公司（下称中科智）为例。其案发前担保余额超过138亿元，是中国最大的民营担保公司，但自2008年以来，却爆出一系列丑闻，多年来财务造假、挪用资金、抽逃资产等显露无遗，业务已陷于停滞。

　　在这种背景下，通过加强监管来治理担保行业，从而期望担保能够真正服务于中小企业融资，成为既定方针。这为担保业带来希望。一位大型国有担保公司负责人表示：“国务院文件主要从金融稳定的角度，规范融资性担保业务，这对大的规范的担保公司有利，促进行业优胜劣汰。”

　　但中科智之后，能够洁身自好的担保公司从何而来？中国的中小企业担保应该走哪条路径？政策性担保或是对商业性担保提供政策支持能否解决问题？一切都充满了疑问。


危机之源

　　中国有多少家担保公司？这是个很难回答的问题。

　　来自工业和信息化部的数据显示，截至2007年底，全国各类中小企业担保机构达到3729家，累计为70万户中小企业提供贷款担保总额达到1.35万亿元。

　　但这仅仅是其中一部分，据监管部门不完全统计，仅仅在江浙地区，在工商部门注册带有的担保公司就约有8000家。

　　担保公司起源于上世纪90年代初，由各级政府出资成立，用于解决国家信用退出、银行商业化转型时期出现的企业融资难问题。担保公司背靠政府信用，为新出现的高新技术企业和中小企业提供贷款担保。此后，民营担保公司纷纷进入，迄今民营资本约占担保业资本的八成左右。

　　担保公司的经营模式，原则上主要是为中小企业获得银行贷款提供担保，并从中收取担保费。一位大型国有商业银行人士表示：“担保公司良莠不齐，它们提供的担保贷款是银行保证贷款中风险较高的种类，占整体信贷比例微不足道。”目前，和担保公司合作的银行以股份制银行为主，国家开发银行和一些担保公司在中长期贷款上也有不少合作。

　　不过，在实际运作中，担保公司的业务颇为庞杂，从担保到直接向企业发放高息贷款，或是假借担保业务从银行贷款用于直接投资，不一而足。

　　中科智是担保公司乱象的最直观的样本。根据中科智披露的数据，截至2007年底，中科智的合作银行共31家，担保贷款超过138亿元，担保企业超过900家。截至2007年10月，中科智获得花旗、GE、凯雷等国际PE投资，风光一时无两。然而，2008年中，一场“中科智丑闻”震动了整个信用担保行业。迄今，中科智担保业务近于停滞。

　　一位中科智高管对《财经》记者表示，表面看来，中科智担保业务的代偿率一直很低，与银行合作需存缴的保证金比例也降到了零，但实际上，公司整体运作不透明，代偿率和财务数据均系造假。

　　今年4月，北京华鼎信用担保有限责任公司因与北京农村商业银行人员合谋骗贷4.6亿元，被检察院查封，北京农村商业银行相关负责人已被查处。

　　6月24日刚公布的国家审计署报告则透露，某担保公司利用虚假注资成立的公司从事非法担保活动，与企业联手从多家银行骗取大量贷款，截至2008年5月，有17.3亿元银行资金面临风险。


　　担保公司的价值本是为他人增信，但在现实中，其自身信用从何而来？如何评定？其业务模式、操作规范，均受到严重质疑和挑战。

　　担保公司的服务对象多为抗风险能力较弱、财务信息不健全、无法向银行提供合格抵质押品的中小企业和个人。这意味着，担保公司要在信贷审查上比银行更加专业、细致，才可控制风险、创造收入，实际提供的是银行中小企业信贷审查的“外包”服务。担保公司除了收取2％的担保费，还常收取行政管理费、贷款评估费等费用，并要求客户提供足够的反担保和一定比例的保证金。

　　在实际运作中，这一模式被大大突破。在融资担保中，银行会要求担保公司提供比例不等的保证金（从零到30％）作为存款——这些资金多来自贷款企业。只要银行接受低比例保证金，担保公司就可“以小博大”为客户担保，赚取担保金额2％的保费收入，并吃掉企业上缴的保证金利息，甚至可以挪用这些保证金和自有资金，用于委托贷款、投资业务，获取更高额利润。在经济周期上行阶段，中小企业的不良率比较低，这种高杠杆的风险难以暴露，因而担保公司有很强的动力放大杠杆倍数，相应的风险也会放大。

　　“很多担保公司是‘挂羊头卖狗肉’。”一位市场资深人士直言，“担保公司说白了就是‘空手道’，只要说服银行降低保证金，就可以‘以小博大’。”

　　更糟糕的是，融资担保长期以来是监管死角。一位监管层人士分析称，一方面，银行为了防范信贷风险或者规避责任引入担保公司，但没有形成对担保公司的风控机制；另一方面，担保公司没有主管部门和完善的监管机制，银行也没法监测担保公司的资产负债、担保杠杆率和资金往来。总而言之，“现在的合作模式风险很大”。


尴尬的监管

　　今年2月，银监会最终被确定为担保业监管的主要牵头人。一位接近监管层的人士颇为无奈地向《财经》记者表示，担保行业鱼龙混杂，“一个省就注册了数千家担保公司。他们打通了银行关系后，靠人际担保和非正式关系的担保做业务，追债常常靠着公安部门和‘黑社会’。很多担保公司只有不到十个员工，根本谈不上风险控制和公司治理。”

　　在此之前，担保业一直是“九龙治水”——财政部、工信部、央行、建设部、农业部、劳动部等，都拥有担保业部分管理权限，但没有监管部门。出于对银行和担保公司合作风险的担心，银监会曾在2006年5月下发文件，要求银行只能与注册资本在1亿元以上的担保公司合作。

　　这一文件的生命周期不到三年。今年2月初，国务院决定由银监会牵头建立融资性担保业务监管部际联席会议（下称联席会议），发改委、工信部、财政部、央行、工商总局、国务院法制办等部门参加，研究制定融资性担保机构的监管框架。

　　银监会随即在2月26日发布特急通知，取消前文限制，授权银行根据授信业务的不同风险水平，自主选择公司治理良好、风险控制力强、资本实力与其担保额度相适应的担保公司开展业务合作。

　　4月底，国务院批准联席会议成立。

　　然而，松散的联席会议制度，能对担保业监管起到多大作用？多位业内人士表示了担忧：“联席会议机制容易出现部门之间互相推诿。这种制度实质上是在中国现行体制下，多个部门妥协的结果。”

　　《财经》记者了解到，为了推进这一改革，银监会已经决定新设一个部门，现黑龙江银监局局长牛成立将调任北京，负责部际沟通协调，并研究具体监管制度。去年底，银监会曾派人到江苏、浙江、深圳等地摸底，调查担保业真实状况并提出改进的政策建议。

　　“现在的问题是，怎样在非常个性化的担保业里，找到一些普适性的规律，给监管部门和各方反思和借鉴。”一位接近银监会的人士表示，联席会议可以从行业规范、财政补助、风险分散机制、会计处理、担保余额监测、补充完善担保法等多方面着手，整顿担保行业。


　　另外，值得注意的是，国务院上述文件并未明确将担保机构纳入金融机构范畴，其监管责任也下放到地方政府，按“谁审批设立、谁负责监管”确定担保公司的具体监管部门，地方政府制定并实施当地的风险防范和处置的具体办法，负责设立审批、关闭和日常监管。

　　一位国有担保机构人士认为，政府注资的担保公司，地方政府同时管准入审批、日常监管、风险处置，既是出资人又是风险埋单人，这样的监管效果很难有效。目前商业性担保公司只需在工商部门注册，由于数量众多，地方部门可能缺少人力、专业技术能力，对其进行日常监管。

　　多位政府人士和担保业人士分析，目前恰好处在金融危机蔓延、中小企业融资难的敏感时点上，所以对担保业还是以扶持、引导为主，系统的监管和整顿还需再看情势的发展。

政策性陷阱

　　以支持小企业为己任的担保业究竟应该遵循何种发展道路，目前尚无定论。

　　近期，中国陆续发布的相关政策着力点，还是加大财政资金扶持力度，扩大担保机构规模和放大倍数，具体方式包括财政注资、加大补贴、税收减免、简化贷款担保手续、补贴担保等。

　　在这一思路下，担保基金和再担保机构以风险分担者的身份在北京、陕西、广东、江苏等地纷纷亮相，规模从10亿元到50亿元不等，远超过此前担保公司数千万元的规模。在政府看来，再担保具有增强财政资金杠杆效应、撬动民间和银行资金的效应。

　　然而，再担保公司的风险控制情况恰恰也难以预料。北京中小企业再担保公司注册资本10亿元，成立半年，已经累计签订了超过160亿元的再担保合同。

　　《财经》经济学家陆磊认为，目前各地运行的担保公司实力太弱，无法起到大规模地撬动银行资金进入中小企业信贷领域的作用，在此基础上介入再担保，也很难推动担保公司和中小企业融资的发展。


　　一位国有担保公司的高层认为，“担保说到底是谁承担风险的问题。政府总希望中小企业担保公司能够商业化运作，通过补贴的方式让担保公司持续经营，这是很难办到的。”即使在许多利率和金融体系市场化的国家，也多通过政策性担保方式为政府希望扶持的中小企业服务。

　　上述人士认为，政策性担保业务的风险应由政府埋单化解，担保公司仅提供专业服务赚取手续费，政府可以选择合作担保公司，监督其资金运用、业务规范、是否合规操作，做好风险控制，以起到更好的财政资金放大作用。

　　而目前的情况是，由于政府资金的有限性，以及政策性担保体系资金补充机制的不完善，政府注资的担保公司虽然全国遍地开花，但是在资金和人才上都有缺口，风险管理能力较差，运行效率较低，加上政府以一些非流动资产注资，实际担保能力和放大倍数都很小，对中小企业贷款帮助有限，几乎只能勉强盈利，且主要靠财政注资扩大规模。

　　在今年的全国“两会”上，多位来自各地的企业界人大代表、政协委员表示，目前政策性的担保机构运营者，为了不担责任，不愿意给中小企业贷款；政企合作的担保机构则成为了部分大企业的“第二银行”，这些企业利用担保公司的杠杆效应，主要是为本企业和关联企业融资。为了维持经营，政策性担保公司也会从事一些投资、委托贷款业务获取收益。

　　中国社会科学院金融所所长李扬认为，政策性担保公司有特殊的资产负债表，并且和地方政府有着特殊关系，其担保资金的运行以及风险处置的方式都极为地方化，发展和监管都是很大的难题。

　　“政府将贷款担保作为解决中小企业融资的抓手，值得商榷。”陆磊亦表示，中小企业高风险的特点不符合银行成熟稳健的信贷原则，而担保只是选拔出部分风险较低的中小企业增信融资，试图用结构性的手段解决宏观的中小企业融资难问题，效果难言乐观。“不同种类、不同性质的企业，所需的融资方式是不同的。高风险的中小企业融资问题，主要应通过投资基金等直接投融资办法来解决。”■


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