煤电大手术

本文见《财经》杂志 2009年第18期 出版日期2009年08月31日

继续完善市场机制成为解决煤电矛盾的新思路

《财经》记者 李其谚

　　“往年‘各打五十大板’的协调是没有意义的。”说起每年一度的煤电价格谈判矛盾，中国煤炭运销协会顾问武承厚如是评论说。

　　已是8月下旬，从2008年拖延至今的年度煤电价格谈判仍没有结果。随着盛夏结束，煤电供求形势将进一步平缓，而国家发改委也直言不干预今年谈判，煤电价格谈判日渐陷入僵局。

　　僵局之下并不平静，近几个月来，煤电领域的大型企业和协会，多次向相关部委提交报告，呼吁从电价改革入手，寻找彻底解决双方矛盾的“治本之策”。

　　“我们期待通过改革，从机制上解决煤电的矛盾。”五大电力集团的一位相关负责人对《财经》记者说。

　　国务院研究室副司长范必研究起草的《解决煤电矛盾的思路》引起了业内的关注。这份报告建议包括：“交易入市”，即取消每年一度的电煤订货会，建立全国电煤交易市场，电煤和铁路运力都放在市场内进行交易；“网运分核”，即将电网、铁路网的运输业务，与电、煤、运力的营销业务分离；“规范收入”，即出台资源税的同时，规范地方政府、运输环节和输配电环节的乱收费；“系统监管”，即逐步取消电煤、电量、运力的计划指标和审批定价。

寻求治本之策

　　虽然中国自1993年起逐步放开煤炭价格，但煤炭交易至今仍分割为两个完全不同的市场：一个是行政指导下的电煤“重点订货合同交易”，以及这之外的交易市场。其中，重点合同交易约占全国电煤用量的60％。这部分电煤交易，通过每年一度的全国煤炭订货会签订合同，确定价格。近年来，煤炭订货会虽然改称为煤炭产运需衔接会，要求企业自主订货、行业汇总，但是，实际上每年的衔接会都会变成“吵架会”。煤炭企业、电力企业两方各自联手，唇枪舌剑，无法协调。往往最后由国家发改委出面，“各打五十大板”，确定一个最终的交易价格。

　　在2009年衔接会上，发电企业提出，在2008年年初价格基础上，电煤重点合同价格下降50元/吨。煤炭企业则提出涨价100元/吨左右的要求。由于双方预期差距悬殊，华能、大唐、国电、华电、中电投等五大电力集团拂袖而去。此后，煤电企业双方又进行过多次衔接，国家发改委也向双方提出过多套协调方案，但僵局一直未能打破。“发改委拟订过多套协调方案，但没有形成统一的思路。”中国煤炭市场网研究员李朝林在接受《财经》记者采访时表示。

　　转折来自今年“两会”之前。2月，国务院副总理李克强对一份由发电企业呈送的报告进行批示，要求国家发改委、国家电监会等部门研究解决电煤问题的新方案。随后，国家发改委牵头调研小组，在中国电力企业联合会（下称中电联）、中国煤炭运销协会以及五大电力集团和两大煤炭企业，进行了一轮密集调研。

　　在调研组召开的座谈会上，煤炭企业、电力公司、电网企业、电力用户都在“哭诉”：发电企业指责煤炭价格上涨过快；煤炭企业表示，受供给减少和成本推动，使其不得不涨价；电网企业则申诉，2008年上调了上网电价，导致其利润大幅下降，政府应当进一步提高销售电价；电力用户抱怨，由于电网企业收取各种费用，用户的实际用电成本已经远远高于目录电价，再涨价会影响企业竞争力。

　　统计数据显示，2004年到2008年，全口径电煤到厂综合价从每吨268元一路上涨，直到每吨476元，涨幅达77％。同期，因煤炭涨价而上涨的电价幅度为每度3.06分，加上电网公司让利2分钱和2008年单边调整（仅上调上网电价，不上调销售电价）1.5分，电价共上涨6.56分，折合成煤炭价格计算，消化的煤价上涨因素约每吨130元。

　　不过，国家统计局统计显示，今年1月至5月，火电行业已由上年同期亏损27.7亿元变为盈利114.4亿元。电网企业受2008年单边上调上网电价、售电量下降等因素影响，亏损扩大到60.4亿元。发电企业的人士表示，由于今年的电煤重点合同仍未签订，上述盈利是按照去年的煤价预估计算所得。

　　“长期以来，解决煤电矛盾总是从价格上找原因，从调价上找出路。实践证明这是行不通的。”范必表示，“煤电之争的根本原因来自煤炭、电力、运力的市场机制不完善。”

　　如果用一句话概括，这种种矛盾都要归咎于“市场的割裂”：已放开的“市场煤”，仍被分割为行政办法规定的重点订货合同交易和市场采购两个完全不同的市场，没有形成全国统一的市场体系。电煤物流中间环节多、管理方式粗放、效率低下，铁道运力仍分为计划和市场两部分，很多铁路“三产”“多经”企业从中渔利，加上各种名目的收费，使下游企业不堪重负。

　　此外，尚未放开的“计划电”，电价由政府制定，发电量按计划分配，电力交易由电网独家经营，不但增加了电力交易成本，也无法实现公平交易。一些地方政府为获取资源收益，开征各种名目的收费，进一步推动了电煤价格上涨。

　　种种市场分割下，无论是以前的订货会，后期的衔接会，还是不断被指责的“煤电联动”，都是政府在割裂的市场中不得已试图寻求的连接，以维持整个体系运转。这一机制如此越来越难以维持。

　　“煤炭订货会从开始的有价有量，到后来的有量无价，到今年的无价无量，作用已经非常有限。就算合同签订了，履约率也越来越低。”国家电监会一位人士告诉《财经》记者。

　　在参与调研的专家看来，解决办法是建立全国煤炭交易市场，让发电企业和煤炭企业都进场交易，可以签订长期合同和短期合同。

　　对于这一思路，煤炭企业和电力企业的人士，给予支持者居多。五大电力集团的一位人士告诉《财经》记者，“虽然取消了重点合同，但是也少了每年扯不完的皮。对发电企业也是好事。”


中间环节“潜规则”

　　在煤炭和电力企业之间，中间环节一度被忽视，而这正是煤价成本的一个重要构成部分。

　　国研室的调研结果显示，中间环节的物流成本，达到电煤价格的30％-60％。即使在眼下清风送爽之时，山西省的煤炭从出矿到秦皇岛口，价格要加价1倍左右。

　　电煤运输瓶颈主要是铁路。“上半年铁路运力是比较富裕的，但是我去山西出差时，沿途看到的仍是许许多多拉煤的大卡车。这是在用石油换煤炭。”一位行业人士告诉《财经》记者，“没办法，用铁路运输中间的费用太高了。”

　　铁路货运被割裂为“计划内”和“计划外”两部分。计划内的电煤运输，执行国家规定的运输价格，计划外运煤则要付出相当高的价格。这部分额外费用包括点车费、车板费等重重收费，还有一些难以明说的费用，已是业内公认的“潜规则”。很多铁路系统职工经营的“三产”“多经”企业，正是从这些业务中盈利。每当煤炭供求关系紧张，中间运输环节的放大作用就越明显。

　　2008年，在一次电力座谈会上，国务院一位领导提问，能不能减少一些中间环节的费用？“下面鸦雀无声。”一位当时的与会者告诉《财经》记者，“大家都不知道该怎么说好。”

　　在新的改革思路中，为了保障电煤交易能获得足够运力，铁路可以按照“管住网、放开运”的思路，进行一轮综合的改制。首先，将核定铁路电煤运输的基础运价；其次，整合铁路系统现有的“三产”“多经”和其他中介企业，成立煤炭运销公司，将公司运力做成交易品种，纳入全国电煤交易市场进行交易。

　　“这样做对铁道部门也有好处。”国家发改委运输研究所一位专家告诉《财经》记者，“长期以来，一部分铁道收益落入了中间环节和灰色地带，通过网运分离，取消计划内运输后，铁路定价将有所提高，铁道部门可以挖掘潜力、多运多收。”


电力直接交易

　　在新的改革思路中，负责电力输配的电网企业，应逐步退出电力交易中的购买方角色，像高速公路一样收取电力过网费。

　　这将推进一直裹足不前的电价改革。一位参与煤电矛盾调研的专家告诉《财经》记者，目前中国上网电价和销售电价均采用成本定价，发电调度也是沿用计划经济的分配“指标”办法，而发电企业的发电量由电网公司采购，再统一向用户销售，这种模式使电网企业有巨大垄断优势。

　　参与调研的企业反映，电网企业收购的上网电价平均每度为0.3元-0.4元，工业企业实际用电成本达到平均每度0.6元-0.7元，商业企业用电成本达到每度0.7元-0.8元。

　　“出现如此高的购销差价，除了合理的成本，相当一部分是说不清道不明的交叉补贴，以及销售环节中各种形式的加价。”上述国家电监会专家说。

　　在8月3日于广州举行的亚洲能源论坛上，中国电力国际有限公司（02380.HK）董事长李小琳称，电力行业面临诸多压力，电价改革就是其中之一。

　　“由于电力改革进程的滞后，导致了价格不够灵活，用户不能直接受益。”李小琳指出，应该理顺电力行业“上下游输发配”的关系，使上下游企业的合作更加协调，让电价真正符合市场规律。

　　今年3月，发改委明确放开20％的售电市场，对符合国家产业政策、用电电压等级在110千伏以上的大型工业用户，允许其向发电企业直接购电，鼓励供需双方协商定价。但是，在实际执行时，直购电政策遭遇种种难题。

　　8月下旬，国家电监会一位官员向《财经》记者表示，没有独立的输配电价体系，是直购电改革推进的最大难题。目前，直购电的输配电价，只能参照电网企业的平均输配电价扣减“电压等级差价”来计算。由于国家发改委对各省的输配电价核准偏高，大多数企业表示对此无法接受。

　　“结合中国直购电试点的经验，如果要推开的话，需要明晰输配电价，至少要对输配电业务进行独立核算。”上述中电联专家对《财经》记者说。

　　在观察家看来，新的改革思路虽然涉及部门多，但对政府、煤炭企业和电力企业而言，将形成“多赢”局面。对于现在煤电运交易的各种中间环节，电网和铁路的“三产”“多经”，以及出台乱收费的政府部门来说，改革将减少或消除他们的收益。对必不可少的中间环节来说，在规范的市场竞争环境下，其收益也将回归社会平均利润。

　　“煤电矛盾的背后，有着非常深层次的结构性的原因和矛盾，不进行彻底的手术，无法解决。”中国能源网信息总监韩晓平对《财经》记者指出，“而市场化是解决这些问题的关键。”■