学伦敦收拥堵费有点难

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范慧勇 2009-8-12 0:06:11
国内各大城市都在酝酿征收进城道路拥堵费，似乎已是大势所趋。而每个城市在论证过程中，或多或少都会提到征收拥堵费的一个典型城市——伦敦。参照“伦敦经验”的精髓，笔者认为，大力投资公共交通、理顺行人和车辆的关系，最终让民众感受到多重选择的出行便利，交通拥堵问题也将自然释怀。

越收越堵的真相

以笔者生活在伦敦多年的认知，伦敦征收进城拥堵费是建立在拥有高度便利的公交系统作为保障基础之上的，以保护环境和行人权益为目的的。这些都体现在伦敦市长们的日常言行中，比如发起征收拥堵费的前任市长肯·利文斯通是典型的公交支持者，每天乘地铁上下班；而现任市长约翰逊更加经济环保，每天骑自行车上下班、穿行伦敦公干。如果国内每个城市都能大力投资建设高效的公交系统并让民众切身感受其便利，如果每个城市的公仆、民众都能像伦敦市长们学习，中国各大城市的交通拥堵可能也就迎刃而解了。

伦敦是从2003年2月开始，对工作日7:00到18:00时段进入市中心规定区域内的车辆征收每天5英镑（2005年涨为8英镑）的进城拥堵费，收费所得用于投资公共交通设施。2007年2月收费区域向西区延伸，并逐步对环保、低能耗车辆实行减免。尽管收费初期直接导致高峰期车流量降低了15%-20%，但伦敦市中心收费区域（仅占全市面积的不到3%）高峰期的拥堵问题，并没有、也不会因为收费而明显改善。原因主要集中在几个方面。

作为连续演进发展了2000多年、缺乏强制规划的历史城市，伦敦市中心的街道可能是世界各大都市中最狭窄和最不规则的街道之一。伦敦中心区绝大部分干道是双向两车道或单行线，根本无法和国内尤其是新规划城区的宽敞道路相媲美。另外，因为严格的私有财产保护和缺乏严令的政府规划，伦敦市区的许多街道歪歪曲曲，有时为了避让一栋建筑而不得不绕一个陡弯。除此之外，为了保护行人的权利，红绿灯、人行道数十米一个；为了保障残障人士的权益，盲人残疾人专用道遍布；为了保护骑车人的权利，自行车专用线随处可见。为了战略安全，伦敦市中心几乎没有立交桥。因而，在现有路况下，尽管车辆和行人非常遵守交通规则，但大幅提高伦敦中心区域的车速是不可能的。



（伦敦街道的狭窄和不规则可谓世界各大城市之最）

再看伦敦上下班高峰期的车辆构成，也注定了征收拥堵费的失灵。为了弄明白这个问题，笔者于上周改变过去乘用地铁的习惯，特意使用地表交通统计高峰期的车辆构成。从伦敦中心几个主要路口的统计来看，高峰期90%左右的车辆是免于缴费的公共汽车、出租车、警用、救护、市政工程车、残障用车等，和需缴费的快递物流车、旅游大巴等。这些车辆不可能因为拥堵费的征收而避免进城。此外10%左右无法从外表判断车辆种类，但轿车的比例很小。

和同为一国之都的北京相比，伦敦的官轿可谓罕见。绝大部分公务人员是使用公交服务的。伦敦市长坐地铁、骑自行车上下班，英国第二大党保守党领导卡梅伦（如无意外明年将当选首相）每天骑车来回10多公里上下班。因而，除了少数外交车辆，伦敦市中心交通拥堵问题很少来自于公务或所谓特种车辆的压力。所剩寥寥的私家车无非是大富大贵不屑于和平民大众挤地铁公交车的凤毛麟角们，每天区区8英镑对他们而言可谓九牛一毛。

对拥堵费贡献最大莫非不得不在早上7点和下午6点之间运送货物的物流快递公司、商业客运企业以及非上下班高峰期的私家车辆使用者。

从上述伦敦市中心的地表路况和高峰期车辆的构成不难得知，征收拥堵费能够调节的空间非常有限。尽管2003年刚开始收费时车流量减少了15%-20%，但六年后的今天，车流量已基本恢复到原来水平，拥堵照旧。而征收的拥堵费用于投资公汽、行人、残障、自行车专用线路的环保、人性化项目扩建，使骑自行车流量增加了 12%之多，难怪形成了“越收越堵”的窘况。

伦敦市中心地表交通的拥堵似乎是“没救了”。但作为伦敦市民，交通绝对不是头等的难题，从某种程度上甚至是伦敦的骄傲。

伦敦收拥堵费的底气

伦敦的人口密度、家庭轿车拥有量绝不比国内任何一个城市低，尽管伦敦交通拥堵，但其均速并不比国内几大城市慢。这些全依赖伦敦四通八达的公共交通系统做后盾。

在常住人口750万，注册机动车300余万辆，面积仅有1600平方公里（不到北京全市面积的十分之一、上海的四分之一、广州的五分之一）的伦敦，遍布着超过650公里的不低于600个车站的轨道交通（地铁、轻轨、电车和火车等）；超过700条线路每天不低于7000车次的公共汽车服务，外加100条线路的夜班车服务；另外，还包括泰晤士河沿线每天超过200班次的客运船只服务等。高峰期轨道交通的频次是每3到8分钟一班车，公汽5到10分钟一班，轮班10到15分钟一班。

通俗地讲，在伦敦市中心，步行5分钟内一定会有至少一个公交地铁车站；而在伦敦市郊（大型公园绿地除外），最近的公交车站也不至于超过20分钟的步行距离。为了降低公共汽车的拥堵，伦敦随处可见公交车专用道，不少干道在高峰期只供公交车辆使用。而为了便于开车者使用公交系统，伦敦随处可见三四层高的大型“停车换公交（Park and Ride）”的廉价停车场，和公交系统无缝链接。四通八达、密织如麻的公交网络就像人体的血液循环系统一样成为伦敦市民出行的命脉所依。

尽管伦敦的交通费用是世界上数一数二昂贵的，但从其占人均收入的比例来看，尚可接受。全伦敦市通用的公共汽车月票53英镑，相当于伦敦人均月收入税后1600英镑的3.3%；包括地铁等所有公共交通服务的月票因所跨区域不同从63英镑到180英镑不等（伦敦将市区轨道交通分为从市中心向外环状扩展的1到6区，所跨区域越多、越靠近市中心，费用越贵），占月收入的4%到11.3%。另外残障人士、16岁以下、60岁以上的市民可免费乘车；全日制成年学生享有30%折扣等等。这种费用的差别为市民提供了丰俭由人的多种选择，高峰期乘坐费用低廉的公共汽车需要1个小时的路段，改乘高费用的轨道交通可能只需15分钟。

伦敦拥堵费定位每天8英镑是有充分依据的。如果开私家车进出市中心收费区上班，每月交纳的拥堵费在168英镑左右，基本上相当于最贵档的、覆盖全市所有交通服务的月票价格（180镑）。用放弃在全市3%的中心区域自驾车权利，换取全伦敦的交通卡，从经济上是值得的，从便利上是基本对等的。如果你不必进出市中心，自驾车不受任何限制，依然是上下班和出行的最佳选择，而交通路况明显好过国内各大城市。

相比之下，如果国内各大城市在没有达到或基本达到伦敦的公交系统标准之前，须谨慎效仿不可同比的伦敦征收拥堵费。即便哪个城市自认其公交配套能和伦敦一比，还应三思以下问题。

不断调整的拥堵费征收政策

伦敦征收拥堵费六年多来仍在不断调整其政策，从单一的收费再投资、到车辆环保程度分级收费；从主要投资于公交系统，到逐渐投资于步行道、自行车设施等；从肯·利文斯通的乾坤独断，到约翰逊的倾听民意等等，都是值得国内各大城市借鉴的。

伦敦征收拥堵费最受批驳的莫过于行政成本的居高不下。伦敦交通局（TfL）的财务报告显示，2006/07财年，拥堵费实收2.5英镑，当年的收入中将近三分之二的资金用于扩大伦敦西区收费设备、行政管理等，最终用于投资改善交通设施的只有不到9000万。2008/09财年，实收2.68亿镑，收费设备维护和行政管理费用为1.31亿，改善交通的投资为1.37亿（其中1.12亿用于改善公共汽车服务，1700万用于改善路桥设施，其余800万用于环保、行人和自行车设施等）。行政费用高昂，是英国各个行业的通病，如果考虑到费用中对最先进的车牌自动识别、光缆和卫星数据实时传输、自动收费系统等科技投资，未必不是前人栽树后人乘凉的好事。无论如何，所有的财务账目是清晰透明的，每个公民可索取或查阅报表。

在英国，任何市政工程或政策都必须经过民众咨询或听证环节，比如刚刚开工的横穿伦敦的大型轨道交通项目“横贯快铁”论证了6年有余，笔者曾被邀请到社区图书馆参加听证会、并填写了一份近20页的调查报告。再如伦敦希思罗机场“第三跑道”的论证，伦敦每个家庭都有收到征求意见的详细问卷。

以伦敦市长约翰逊动议取消征收伦敦西区拥堵费为例，尽管他可以像前任市长利文斯通一样在法律授权下自主取消收费，但他依然深入社区倾听公众意见。因为反对收费的并非明显多数。收费区内居民（享有90%折扣）和环保组织明确反对取消征收，因为一旦取消收费，伦敦中心区的道路拥堵、交通噪音和车辆废气等状况将明显恶化。伦敦交通局（TfL）同样反对取消收费，因为取消收费意味着每年损失至少1亿英镑的道路交通改善投入。可见伦敦的实情并非想象的那般简单。

和伦敦当年由市长在经过民意咨询后依法自主不同的是，英国其他城市直接还政于民。2008年12月12日，尽管英国中央政府以3 0亿英镑的交通建设投资为“条件诱饵”来游说市民赞成征收拥堵费，但曼彻斯特市的公民投票仍以79%的绝对优势否决了市政府关于征收拥堵费的动议。另外，英国的爱丁堡、伯明翰以及剑桥市等城市也通过公民投票或市民听证等程序否决了征收拥堵费的议案。

如今，伦敦市政府正在酝酿将简单的拥堵费逐步过渡成为鼓励环保节能、限制高能耗车辆的行政调节手段，这将是一个非常值得关注的发展趋势。

今年早些时候，笔者回国探亲时见识到几件和交通有关的事：一是在英国逐渐习惯了遵守交通规则的我，在自己的祖国眼瞅着人行绿灯不敢过马路；二是体验了某城市新区双向六车道的大路竟没有规划顺行的人行道，不得不人车混杂的惊险历程；三是在逐渐习惯了英国天南海北一路通行的我，突然意识到天下还有路桥费的存在；还有还有，如感叹家庭轿车普及的加速度、公汽地铁依然拥挤等等。