美国达维律师事务所（Davis Polk &Wardwell） [10-28 15:50]
财政部规则与指引
法案在拥挤的美国金融监管环境中建立了一个新的监管体系。金融稳定办公室和财政部其他的政策制定者应尽快公布一系列关于解救方案的监管和管理各方面的指引和规则。法案已列出其中一些内容，但我们不认为这将是全部。根据规范政府机构规章制定的行政程序法规定，规则和法规通常应以草案形式公布，在一定期限内公开征求意见，有兴趣的人士经常会提出意见。 美国制度通常要求监管程序透明，并对监管机构能对市场参与者灵活处理个案的幅度做出规范。与许多其他国家不同，美国的法规草案在广泛公布前不会给私营领域特定成员（在欧洲被称为“社交伙伴”）审阅和征求意见。美国行政程序法要求监管者应向公众发布通知并给与其提供意见的机会，并在公布法规草案征集意见后还应公开所有与私营领域的接触。最后，在考虑规则终稿时，政府机构应对为何接受或不接受所收到的意见提交报告。最短的意见征集期通常是30日。 在法案通过后的第一次新闻发布会上美国财长就强调了财政部对透明度的承诺。但考虑到财政部所面临艰巨任务的紧迫性和对效率的要求，财政部可能不得不依赖一些对公示和征求意见要求的豁免。大多数政府机构都有权在紧急情况下不通过预先公示或征求意见就发布命令。例如，美国证监会最近利用该权力发出紧急令限制卖空。还有一个例外规定是，如果指引是政策性或解释性文件有时也不需预先发布通知和征集意见。 作为法案不寻常的特点之一，财政部在需完善整体框架的大多数情况下有权使用“方案指引”。通常，财政部应公布任何有重大经济影响的方案指引并征集公众意见。该要求有一些例外规定，我们估计财政部会使用这些不经过公示和意见征集程序的例外规定以便更快地签发方案指引。即使这样做，财政部也应在事后征集和回应公众意见。
政治监督机制 财政部的最初草案中没有提供监督，后经政治折衷增加了技术和政治监督机制。法案为解救方案提供了五种监督机制： •金融稳定监督委员会 •国会监督小组 •解救方案特别监察长 •政府责任办公室 •财政部报告要求
金融稳定监督委员会 金融稳定监督委员会将由五位成员构成： •美联储主席 •财政部长 •联邦住房融资局局长 •证监会主席 •住房和城市发展部部长 金融稳定监督委员会将负责审查财政部对解救方案的实施、对财政部实施法案提供建议并向解救方案特别监察长报告任何可疑的诈骗、虚假陈述或渎职。它可任命一个信用审查委员会来评估财政部根据法案购买不良资产的职权的行使情况。此外，金融稳定监督委员会还有权确保财政部所实施的政策符合法案和美国经济利益。金融稳定监督委员会的权限在这一条款中并不明确；终稿中“确保”一词替代了此前几稿中赋予金融稳定监督委员会执行委员会“指导、限制或禁止”财政部按法案实施行为的权力，这些修饰语更具体也更糟糕。 金融稳定监督委员会将每月召开会议，每个季度向国会的一些委员会及国会监督小组汇报，在解救方案终止后解散。
国会监督小组 国会监督小组将由五位成员组成： •众议院议长指定一位成员 •众议院少数党领袖指定一位成员 •参议院多数党领袖指定一位成员 •参议院少数党领袖指定一位成员 •在向众议院少数党领袖和参议院少数党领袖咨询后，众议院议长和参议院多数党领袖共同指定一位成员他们将负责监督并每月向国会报告财政部实施法案的情况以及该法案对解决金融市场、金融机构、市场透明度、救助失去房屋的屋主以及纳税人问题的有效性。可以预计这些报告将被公布，其中的数据将成为美国房地产市场的重要经济指标，并至少在该方案实施的最关键阶段内将受到媒体和博客界的关注。法案并未要求监督小组成员必须是国会议员，实际上法案暗示监督小组成员可来自私营领域。
解救方案特别监察长 法案建立了一个新机构--解救方案监察长办公室，设置了一个由参议院提名并由总统任命的独立的解救方案特别监察长。该监察长需“正直且具有会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共管理或调查方面的能力”，将负责审计和调查财政部根据解救方案购买、管理和出售不良资产以及财政部对根据法案建立的任何保险方案的管理。 特别监察长应收集根据解救方案所购不良资产的具体信息（包括所购不良资产的当前估值总额、财政部帐上不良资产总额、已售不良资产总额以及每单出售的利润和损失）并保留参与解救方案的金融机构和所聘用的管理不良资产的个人和实体的清单。特别监察长还应向国会的一些委员会以及国会监督小组提交季度报告。法案拨出5000万美元（不计入7000亿美元解救款）供解救方案特别监察长办公室使用。预计其报告也将是公开的。
政府责任办公室（GAO）审计 政府责任办公室是深受尊敬的国会调查机构，负责审查有关公共资金的收入和支付事项，并负责对解救方案几乎各个方面，包括“解救方案的任何代理和代表”根据解救方案授权或代表解救方案而进行的活动相关的“方案、活动、收入、开支和金融交易”进行详细持续的审计。
财政部报告要求 根据法案，财政部有一系列的报告义务，包括在购买不良资产两个工作日内对相关信息进行披露和向国会的某些委员会和国会监督小组提交月度报告和资产报告。其中一些披露预计会影响定价期望值。
诉讼和司法审查 财政部的最初提议使财政部完全不受司法审查。这立即遭到了强烈反对，在美国这样一个每个公民都有机会申诉、法院被视为个人权利的重要保壁的社会里，这也并不奇怪。政治协商妥协的结果是财政部只在极其有限的情况要受到司法审查。 根据解救方案，财政部将从陷入困境的金融机构购买资产，在可能时合并抵押贷款证券各层级结构的某些元素，参与抵押贷款借贷双方的谈判和行动，并承担被视为干预既有契约关系的风险。很明显，对此不满的各方会想方设法阻止这些行动，也存在因任何联邦法官签发禁令而导致整个方案中止的风险。 因此，法案限制禁令方式的运用。除非有违宪嫌疑，法案禁止就购买不良资产和/或担保、管理和销售这些资产、或救助失去房屋的屋主的努力向财政部签发禁令。 此外，和大多数行政行为一样， 财政部依据法案做出的行为受行政程序法中司法审查条款的约束。行政程序法用不同的司法审查标准评价不同类型的政府机构行为。由于财政部可能在很大程度上将通过发布规则和法律赋予的自由裁量权来实施解救方案，对其行为进行挑战的依据将相当有限并受司法审查标准的限制。实际上，不满方通常很难证明自由裁量的政府机构行为违反了行政程序法。只要政府机构能说明其行为是经合理决策作出的，此行为通常不会被认定违法。 最后，对财政部行为的司法审查还受限于法案的如下条款：出售资产给财政部的金融机构只有在财政部违宪的情况下或根据财政部与金融机构所签合同的规定才能起诉财政部。这意味着，按尚未出台的标准合同参与拍卖程序的金融机构可能需要通过行业协会作为行业整体起诉，或直接确认其没有在这些合同中放弃它们本来预计会有的任何追索权。
下一阶段 —— 监管重组
法案只是使美国金融系统回归健康的第一步。一段时间以来，学术界一直有对美国过时金融监管体系进行重构的想法，该思想最近又被纳入财政部今年三月的金融监管蓝图。很明显，现行分散的美国监管体系是导致目前混乱的原因之一。这与那些指出萨班斯－奥克斯利法案种种问题及其对美国资本市场竞争力影响的批评并不矛盾。实际上问题不限于对监管和放松监管的虚假区分而是更糟。无效监管导致在一个无法应对变化世界里新产品和新情况的分散的监管体系中存在的错误激励因素。因此，现在需要对该体系进行完全重建，包括放松监管和重构监管，取决于哪种方式对于稳定金融系统、增强美国资本市场竞争力和国家经济健康更有效。很自然，有很多利益需要平衡，也不能想当然地认为美国的政治领袖有这样的能力。 过去国会已提醒自己和未来的国会通过日后的研究和报告将这个问题提上改革的议事日程。取决于报告的内容和时机，报告的公布可能会成为媒体关注的焦点甚至导致国会听证会。这有助于我们理解法案要求对危机缘由和可能的监管重组所做的报告。这些报告中可能最有影响的会是财政部的监管现代化报告，将最迟在2009年4月公布。法案要求报告分析监管体系的现状和有效性，也表明了国会对可能需要将某些市场参与者（例如对冲基金和信用违约互换市场）纳入监管的总体考虑。将于2009年1月公布的美国证监会关于适用于金融机构的市价计值会计准则的分析报告也可能对日后制订市价计值会计准则可取性的讨论产生非常重要的影响。所有这些报告将由新总统和新国会（尽管有关委员会的领导大概不会改变）和可能不同的财政部长来完成。■注：本文并非全面分析，也不应作为法律意见引以为据。
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